Это четвертая и финальная часть спецпроекта о судебной реформе, где мы вместе с вами подробно разбираемся в том, что она из себя представляет, дабы у каждого была возможность сделать собственные выводы.
В первой серии мы говорили о том, как возникла идея реформы, что значит конституционная революция и что скрывается за понятием «судебный активизм». Если пропустили — прочитать первую часть можно здесь: «Судебная реформа в Израиле: откуда она взялась и почему расколола страну»
Во второй серии мы подробно разобрали принцип разумности и пытались понять, почему одни хотят его отменить, а другие, наоборот, защищают, называя последним оплотом демократии в Израиле? Прочитать вторую часть можно здесь: «Принцип разумности: что это такое и как он появился в судебной практике?»
В третьей серии речь шла об изменении состава Комиссии по назначению судей. Как выбирали судей до этого и что изменилось теперь? Правда ли, что отныне именно коалиция определяет, кто завтра будет сидеть в БАГАЦе? И может ли Верховный суд отменить этот закон? Прочитать третью часть можно здесь: «Кто теперь выбирает судей: зачем Кнессет изменил состав комиссии?»
Сегодня будем подводить итоги. Для этого мы поговорили с политологом Моше Линецким и попытались разобраться в главном: так хороша ли эта реформа или плоха? Нужны ли Израилю в принципе изменения в судебной системе (спойлер — нужны, и очень), но в таком ли формате? И главное — как могла бы выглядеть идеальная реформа, которая действительно укрепила бы систему, а не углубила кризис.
Реформа нужна — но не эта
Моше Линецкий сразу уточняет, что спор вокруг судебной реформы слишком часто сводится к ярлыкам «за» или «против», хотя на деле все гораздо сложнее.
По его словам, он не относится к безусловным сторонникам инициативы, но и не отрицает необходимость перемен: «Я скорее окажусь среди тех, кто не поддерживает реформу. Но не потому, что я против самой идеи, а потому, что я против именно того, что заявил Ярив Левин», — говорит он.
Линецкий приводит показательный пример, когда в остром споре с коллегой, который поддерживал план Левина, выяснилось, что по 80–90 процентам вопросов они могли бы легко согласиться. «Если бы нам предложили написать проект вместе, мы бы справились без особых трудностей», — отмечает он. Получается, что сам вопрос о необходимости изменений не так уж спорен. Главное — разобраться в деталях: какие шаги действительно нужны системе, а какие ведут ее в тупик. Этим и займемся.
Две оптики: политическая и юридическая
Реформу можно рассматривать в двух измерениях — политическом и юридическом. И от выбранной оптики выводы оказываются прямо противоположными. По мнению Линецкого, политический аспект в данном случае намного более важный, и без него воспринимать и как-то анализировать предлагаемые изменения невозможно и даже опасно.
Если смотреть на ситуацию через призму политической системы, ключевой вопрос — баланс властей. В Израиле он устроен особым образом. Парламентская система фактически сливает воедино законодательную и исполнительную ветви. Это именно то, что еще в XIX веке описал британский политолог Уолтер Баджот: в отличие от американской модели с жестким разделением властей, парламентское устройство основано на их слиянии. Правительство рождается в парламенте и держится на его большинстве. Так происходит и в Израиле, где коалиция управляет и Кнессетом, и кабинетом министров, а премьер получает власть именно благодаря поддержке депутатов. В такой конструкции внешних «сдержек» почти нет. По сути, остается лишь один реальный противовес — Верховный суд. И если убрать его, то сила коалиции станет неограниченной.
Но если сменить угол зрения и рассматривать происходящее через юридическую призму, картина меняется. Здесь речь идет о том, как суды применяли свои полномочия. В определенный момент, признает Линецкий, судебная система действительно «перешла границы». Верховный суд отменял решения, где не было явных оснований для вмешательства. Один из примеров — закон о частной тюрьме. Государство планировало построить одно единственное учреждение в порядке эксперимента, чтобы проверить модель на практике. Но Верховный суд отменил его еще до запуска. «Главный довод был в том, что частная компания будет ставить прибыль выше всего, и это приведет к нарушениям прав заключенных. Но это были лишь предположения, а не доказанные факты. Возникает вопрос: а кто вы такие, чтобы решать за всех?» — говорит он.
Так и возникает двойственность. С одной стороны, именно суд удерживает систему от скатывания к полной власти коалиции. С другой — накопилось немало случаев, когда его активизм выглядел чрезмерным. Отсюда и два противоположных вывода. Политическая логика подсказывает, что трогать суд опасно, а юридическая — что без корректировок не обойтись.
И именно здесь сторонники реформы добавляют свой довод: если суд «перешел границы», то нужно качнуть маятник в обратную сторону. Но, как предупреждает Линецкий, в израильской системе это рискованно: «Я не верю, что оппозиция, придя к власти, будет вести себя иначе. Здесь дело не в именах и не в делении на левых и правых. Любой политик, получивший власть, редко захочет добровольно ею поступиться».
Опасность пакетного подхода
По отдельности многие пункты реформы могли бы пройти общественное обсуждение и даже получить поддержку. Но инициаторы опубликовали сразу полный пакет — и это, по словам Линецкого, стало главным источником страха: «Если проходит один-два закона — баланс немного смещается, и это еще можно пережить. Но когда все заявлено целым набором, возникает вопрос: если они уже смогли провести один пункт, что мешает завтра протолкнуть остальные?»
Он подчеркивает, что отмена принципа разумности сама по себе не разрушила бы систему. Израиль остался бы демократией, и никакой катастрофы не произошло бы. Но в совокупности с другими инициативами — изменением состава комиссии по назначению судей, ограничением полномочий юридических советников в министерствах, идеей разделения поста юридического советника правительства и генпрокурора, ограничением отмены законов — это выглядело как полномасштабный демонтаж системы сдержек и противовесов.
При этом, отмечает Линецкий, многие в обществе вообще неправильно понимали, что такое принцип разумности. Его часто представляли как инструмент, позволяющий суду отменять законы, хотя на самом деле он никогда к законам не относился. Речь шла исключительно о решениях исполнительной власти — правительства и министров. «Например, если министр назначает человека без нужной квалификации или премьер оставляет в должности политика с судимостью — вот тогда суд мог сказать, что решение неразумное. Но к самому законотворчеству это не имело никакого отношения», — объясняет он.
Именно из-за этих недопониманий отмена принципа вызвала такой резонанс, хотя в действительности ее значение было куда более ограниченным. Но в общественном восприятии этот пункт превратился в символ всей реформы. И вместо того чтобы укрепить доверие к институтам, он стал источником еще большего раскола.
Юридический советник: как разделить полномочия
Зато был другой пункт, где, как подчеркивает Линецкий, стороны действительно могли бы сойтись. Речь идет о статусе юридического советника. В министерствах их работа не вызывает особых споров, они выполняют свои функции, консультируют министров — и почти никогда не становятся предметом громких конфликтов.
Иная ситуация с юридическим советником правительства, который совмещает этот пост с должностью генерального прокурора. Именно это, по словам Линецкого, и является главным изъяном системы. «Это очевидный конфликт интересов: невозможно одновременно быть главным юристом правительства, который обязан его защищать, и в то же время человеком, который может предъявлять ему обвинения», — объясняет он.
Разделить эти роли, считает Линецкий, давно пора. Юридический советник должен оставаться профессиональным консультантом и контролировать законность решений, а прокуратура действовать отдельно и независимо. Такой шаг убрал бы системное противоречие и стал бы одним из немногих пунктов реформы, вокруг которого реально возможно широкое согласие в обществе.
С чего на самом деле должна была начаться реформа?
По мнению Линецкого, настоящая судебная реформа должна была начинаться совсем с другого шага — с принятия Основного закона о законодательстве.
«Конституция нужна не только для защиты прав человека — с этим у нас и так неплохо, — а прежде всего для закрепления правил игры, которые нельзя менять на ходу», — говорит он. Но, в отличие от большинства демократий, в Израиле единой конституции нет. Вместо нее постепенно принимались отдельные Основные законы — о Кнессете, о правительстве, о судах, о госконтролере, о правах человека. Эти акты создали фундамент, но не оформили целостную систему.
Отсутствие закона о законодательстве и стало главным пробелом. Именно он должен был определить, что считать Основным законом, каким большинством его можно принять или изменить и какие условия обязательны. Пока же каждое новое правительство перекраивает систему под себя: вводит ротацию премьер-министров, меняет число министров, переписывает порядок их назначения.
Такой закон снял бы и главный источник конфликтов с Верховным судом. «Примите Основной закон о законодательстве — и тогда почти все системные конфликты исчезнут. Верховный суд перестанет подхватывать инициативу там, где закон молчит, а у политиков не будет соблазна переписывать правила под себя», — подчеркивает Линецкий. То есть, было бы ясно, где у суда есть полномочия вмешиваться, а где он обязан отступить.
Именно с этого шага, по его мнению, должна была начаться реформа. Но к нему инициаторы так и не приступили. Более того, парадокс в том, что вопрос об Основном законе о законодательстве в Израиле в целом никогда серьезно не поднимался — ни в Кнессете, ни в правительстве. Хотя именно он мог бы стать ключом к решению конфликта.
