«Сегодня» продолжает спецпроект «Как устроена израильская политика». В каждом выпуске мы объясняем, как работает политическая система Израиля, и подробно рассказываем о партиях — кто они, откуда появились, во что верят и как менялись со временем.
В первом выпуске мы говорили о «правых» и «левых» в Израиле: кто здесь считается правыми, а кто левыми, что стоит за этими определениями и почему они означают совсем не то, что в остальном мире. Прочитать можно здесь: «Левые и правые по-израильски».
Во второй серии мы разбирали, как устроена израильская власть: что такое Кнессет, как выбирают премьер-министра и как партии договариваются о создании большинства. Прочитать можно здесь: «Как попасть в Кнессет и как формируется коалиция?»
Сегодня на повестке дня тема куда более сложная, но не менее важная. В ней стоит разобраться, даже если сперва кажется, что ничего непонятно. Мы узнаем, что такое израильское правительство, как оно формируется и почему в нем так много должностей и портфелей — как один человек может быть министром сразу в четырех ведомствах, кто такие «министры в министерстве» и что значит «министр без портфеля».
Итак, добро пожаловать в лабиринт израильских министерств.
Как формируется израильское правительство?
Любое израильское правительство начинается с выборов в Кнессет — парламент страны. В нем 120 депутатов, и чтобы управлять страной, нужно большинство — хотя бы 61 место. После выборов президент поручает одной из партий попробовать собрать коалицию, то есть договориться с другими партиями о совместной работе. Если договорились — появляется новое правительство.
Главный человек в нем — премьер-министр. Сегодня это Биньямин Нетаниягу. Он формирует команду министров, распределяет между ними обязанности и создает кабинет, который принимает все ключевые решения.
Когда премьер утвержден, начинается главное — переговоры о портфелях. Каждая партия в коалиции хочет получить свои посты, и тут важно соблюсти баланс. Количество мест зависит от числа мандатов, а какие именно министерства достанутся — вопрос политического торга.
Есть портфели, которые считаются ключевыми: оборона, финансы, юстиция, иностранные дела. Остальные — менее влиятельные, вроде культуры, туризма или строительства. Поэтому борьба идет не только за количество, но и за вес министерств.
Министр в Израиле — это прежде всего политик. Он может не быть специалистом в своей сфере. Так, министр здравоохранения не обязан быть врачом, а министр культуры — человеком искусства. Его задача — продвигать решения своей партии и добиваться для министерства нужных ресурсов. А реальной работой ведомства занимаются профессиональные чиновники, которые нередко остаются на своих местах и при смене власти.
За карьеру один и тот же политик может возглавлять совершенно разные министерства — от транспорта до обороны, а иногда совмещать несколько постов сразу.
Почему министров так много?
В истории Израиля еще не было ни одного раза, когда одна партия получила бы большинство в парламенте. Поэтому каждое правительство строится на коалиции — союзе нескольких партий, которые договариваются работать вместе.
Чтобы коалиция держалась, премьер распределяет между партнерами министерские посты. Каждая партия хочет получить свое место. А когда должностей не хватает, их просто становится больше. Так появляются новые министерства, иногда с очень узкими направлениями — вроде по делам Негева и Галилеи или по вопросам наследия.
Постепенно это стало устойчивой практикой. Каждое новое правительство оказывается больше предыдущего, а структура исполнительной власти — все сложнее.
Но так было не всегда. С 1948 по 2000-е годы в Израиле сменилось около тридцати правительств, и как минимум в одиннадцати из них было не более восемнадцати министров. Даже при коалиционных соглашениях тогда удавалось обходиться гораздо меньшим числом постов.
Неужели нет лимита на министров?
Формально — нет. В израильском законодательстве сегодня не существует ограничения на количество министров в правительстве.
Попытка ввести такой лимит была в 2014 году, когда Кнессет утвердил поправку к Основному закону о правительстве. Согласно ей, кабинет мог состоять максимум из 19 человек — премьер-министра и восемнадцати министров. Это должно было сделать работу правительства проще и эффективнее. В пояснительной записке отмечалось, что слишком большое количество министров мешает принимать решения, ослабляет парламентский контроль, ведет к росту расходов и подрывает доверие общества.
Однако правило продержалось недолго. Уже в 2015 году после формирования нового правительства разрешили от него отступить — «временно и один раз». А в 2020 году, когда создавалось правительство Нетаниягу–Ганца, ограничение сняли полностью. Норма, которая сдерживала рост числа министров, просто исчезла из закона — без особых объяснений.
Отдельно стоит упомянуть так называемый «норвежский закон», появившийся как ответ на другую проблему, связанную с количеством министров. Когда депутаты Кнессета становятся министрами, они продолжают занимать свои места в парламенте, что ослабляет его работу и контроль над исполнительной властью. Закон разрешает министру временно покинуть Кнессет, чтобы его место занял следующий человек из партийного списка.
Общее число депутатов при этом не меняется — по-прежнему 120, просто состав частично обновляется. Когда министр уходит из правительства, он может вернуться в парламент, а его замену отзывают.
Кто такой «министр без портфеля»?
В израильском правительстве бывают министры без собственного ведомства — их так и называют, министры без портфеля. Формально они входят в состав кабинета, участвуют в заседаниях и голосованиях, но не руководят министерством и не отвечают за конкретную сферу.
Такие посты чаще всего появляются из политических соображений — чтобы расширить коалицию и добавить в правительство еще одного союзника, не создавая новое ведомство. Иногда, наоборот, это временное решение: когда нужно поручить министру особую задачу или проект, не меняя структуру правительства.
Кстати, были случаи, когда подобные назначения играли важную роль в истории. Так, перед Шестидневной войной 1967 года лидер партии «Херут» Менахем Бегин вошел в правительство как министр без портфеля — в составе широкого коалиционного кабинета, созданного в условиях национального кризиса.
Сегодня таких министров в Израиле нет — зато есть другая форма участия в управлении: министры в министерствах.
Кто такие «министры в министерстве»?
Министр в министерстве — звучит запутанно, но в Израиле это довольно распространенная схема. Так называют ситуацию, когда в одном ведомстве работают сразу два министра. Такие посты появляются, чтобы дать партнерам по коалиции дополнительное место за столом, не создавая новое министерство.
Причины обычно две. Первая — практическая: чтобы у политика были реальные обязанности, собственный бюджет и зона ответственности. Вторая — политическая: когда партии важно контролировать конкретное направление внутри крупного ведомства. Например, Бецалель Смотрич из партии «Религиозный сионизм» занимает пост министра в Министерстве обороны и курирует гражданские вопросы, связанные с поселенцами в Иудее и Самарии.
Такие конструкции — результат коалиционной системы, где каждое место за столом переговоров имеет политический вес. Со временем они стали привычной частью израильской политики. И если когда-то в правительстве было не больше восемнадцати министров, то сегодня их число выросло до рекорда.
37-е правительство Израиля: кто в нем и за что отвечает
Итак, сегодня в Израиле действуют 30 министерств, в которых работают 24 министра и два заместителя министров. Больше всего постов у партии «Ликуд» — 15. По три министра входят от «Оцма йегудит» и «Религиозного сионизма», и два — от «Махане Ямани».
Министерства:
- Канцелярия премьер-министра
- Министерство финансов
- Министерство энергетики и инфраструктуры
- Министерство обороны
- Министерство строительства
- Министерство здравоохранения
- Министерство по делам поселений и национальных проектов
- Министерство инноваций, науки и технологий
- Министерство иностранных дел
- Министерство образования
- Министерство сельского хозяйства и продовольственной безопасности
- Министерство экономики и промышленности
- Министерство по делам наследия
- Министерство юстиции
- Министерство по делам Негева, Галилеи и национальной устойчивости
- Министерство труда
- Министерство алии и интеграции
- Министерство внутренних дел
- Министерство социального обеспечения и благосостояния
- Министерство транспорта и безопасности дорожного движения
- Министерство туризма
- Министерство по делам диаспоры и борьбе с антисемитизмом
- Министерство связи
- Министерство культуры и спорта
- Министерство национальной безопасности
- Министерство по охране окружающей среды
- Министерство стратегического планирования
- Министерство социального равенства и улучшения положения женщин
- Министерство по делам религий
- Министерство регионального развития
Министры:
- Бецалель Смотрич («Религиозный сионизм»), министр финансов + министр в министерстве обороны
- Зеэв Элькин («Махане Ямани»), министр в министерстве финансов
- Эли Коэн («Ликуд»), министр энергетики и инфраструктуры
- Исраэль Кац («Ликуд»), министр обороны
- Хаим Кац («Ликуд»), министр строительства + министр здравоохранения + министр социального обеспечения и благосостояния + министр туризма
- Орит Струк («Религиозный сионизм»), министр по делам поселений
- Гила Гамлиэль («Ликуд»), министр инноваций, науки и технологий
- Гидеон Саар («Махане Ямани»), министр иностранных дел
- Йоав Киш («Ликуд»), министр образования
- Ави Дихтер («Ликуд»), министр сельского хозяйства и продовольственной безопасности
- Нир Баркат («Ликуд»), министр экономики и промышленности
- Амихай Элияху («Оцма йегудит»), министр по делам наследия
- Ярив Левин («Ликуд»), министр юстиции + министр труда + заместитель премьер-министра + министр внутренних дел + министр по делам религий
- Давид Амсалем («Ликуд»), министр в министерстве юстиции + министр по связям между правительством и Кнессетом + министр регионального развития
- Офир Софер («Религиозный сионизм»), министр алии и интеграции
- Ицхак Шимон Вассерлауф («Оцма йегудит»), министр по делам Негева, Галилеи и национальной устойчивости
- Мирьям Регев («Ликуд»), министр транспорта и безопасности дорожного движения
- Амихай Шикли («Ликуд»), министр по делам диаспоры и борьбе с антисемитизмом
- Шломо Кари («Ликуд»), министр связи
- Мики Зоар («Ликуд»), министр культуры и спорта
- Итамар Бен-Гвир («Оцма йегудит»), министр национальной безопасности
- Идит Сильман («Ликуд»), министр по охране окружающей среды
- Рон Дермер (внепартийный), министерство стратегического планирования
- Май Голан («Ликуд»), министр социального равенства и улучшения положения женщин
Заместители министров:
- Альмог Коэн («Оцма йегудит»), заместитель министра в канцелярии премьер-министра
- Шаррен Мириам Хаскель («Махане Ямани»), заместитель министра иностранных дел
Структура правительства в Израиле никогда не бывает фиксированной. После каждых выборов она формируется заново — под состав коалиции, партийные договоренности и текущие приоритеты. Но меняется она и в процессе одной каденции. Так, изначально в этом правительстве были министры от ШАС и «Яадут ха-Тора», но после выхода этих партий из коалиции их министерства временно передали другим министрам.
Сегодня расклад сил выглядит так — но в Израиле он может измениться в любой момент.