В истории Израиля есть одна знаменательная дата — 1 октября 1948 года. Точнее, этот день мог стать знаменательным, но этого так и не произошло. Именно до этого дня Учредительное собрание новообразованного еврейского государства должно было принять Конституцию — основной закон страны, который определил бы лицо этой самой страны и правила ее функционирования: государственное устройство, права и свободы человека, соотношение религии и права, статус меньшинств и границы власти. Прошло 77 лет, но в Израиле все еще нет конституции, и вряд ли она появится в ближайшее время. Почему так вышло? Как страна живет без основного закона? И реально ли это — написать документ, который устроит всех: религиозных и светских, правых и левых, евреев и арабов? Разбираемся в этих вопросах вместе с политическим обозревателем Ариком Эльманом.
День, когда все началось
14 мая 1948 года в здании на бульваре Ротшильда в Тель-Авиве Давид Бен-Гурион зачитал текст Декларации независимости Израиля — документ, который до сих пор считается одним из самых важных в истории страны. Стоит вспомнить детали тех дней — например то, что работа над Декларацией шла в условиях огромной спешки, в обстановке секретности и политических споров. Документ переписывали, уточняли формулировки, вычеркивали и добавляли пункты вплоть до самого дня подписания. Машинистка печатала финальную версию текста всего за два часа до церемонии. Но в тот вечер все закончилось хорошо — Бен-Гурион зачитал Декларацию независимости, и на карте мира появилось еврейское государство.
Среди политических деклараций в ней содержались и конкретные юридические моменты. Так, в тексте прямо говорилось о том, что к 1 октября 1948 года Израиль должен принять Конституцию. И именно для этого было создано Учредительное собрание. Но уже через несколько месяцев было решено преобразовать его в Кнессет 1-го созыва. Таким образом, Учредительное собрание так и не выполнило свою задачу — Конституция не была принята. Но почему?
Конституции помешали сионизм и Тора
Сразу после провозглашения независимости началась война за эту самую независимость — арабские страны не признали новое государство и вторглись на его территорию. Внутри страны — мобилизация, нехватка ресурсов, приток беженцев и репатриантов, спешное строительство инфраструктуры и системы управления. Не до Конституции.
А потом, когда стало чуть спокойнее, выяснилось: дело не только в войне. Политический обозреватель Арик Эльман объясняет — проблема в том, что Израиль изначально был слишком разным, чтобы договориться об «основных правилах игры».
Одними из первых возражать начали религиозные партии. Они говорили, что у еврейского народа уже есть конституция — Тора. Кто-то опасался, что в основу светского закона лягут чуждые еврейской традиции идеи — французские, британские, германские. Национально-религиозные депутаты настаивали: у Израиля должен быть свой путь.
В это же время звучал и другой аргумент: как можно принимать конституцию для страны, в которой еще не собрались все, кому она предназначена?
«Сионизм утверждает, что еврей — хозяин этой страны, даже если он еще не приехал сюда жить. Он не мигрант. И поэтому навязывать будущим репатриантам законы и правила, с которыми они могут быть не согласны, — это, по сути, противоречит духу Израиля как еврейского государства», — говорит Арик Эльман.
Израильский компромисс
Когда стало окончательно ясно, что принятие конституции отложено на неопределенный срок, в Кнессете начали искать компромисс. Страна не могла жить в полной юридической неопределенности: нужно было хотя бы по частям закрепить принципы государственного устройства.
В 1950 году депутат от Прогрессивной партии Изхар Харари предложил решение, которое позже назвали «израильским компромиссом» или «компромиссом Харари». Суть его была проста, говорит Арик Эльман — не пытаться принять целую конституцию разом, а двигаться к ней постепенно.
«Идея заключалась в том, что Кнессет будет принимать Основные законы постепенно — один за другим. Каждый из них должен был описывать отдельную сферу жизни государства: парламент, суды, права человека, экономику. А со временем, когда все ключевые элементы будут приняты, их можно будет объединить в единую Конституцию. Так и начался процесс, который, по сути, продолжается до сих пор», — объясняет политический обозреватель.
Тринадцать законов вместо одного
На сегодня в Израиле принято 13 Основных законов.
1. Основной закон: Кнессет (1958)
Закон устанавливает, что Кнессет — парламент Израиля, состоящий из 120 депутатов с резиденцией в Иерусалиме. В нем прописаны правила выборов, порядок работы пленума и комиссий, депутатская неприкосновенность и внутренний регламент.
2. Основной закон: Земельный фонд Израиля (1960)
Закон закрепляет, что земли государства, Еврейского национального фонда и Управления земель Израиля — национальное достояние и не подлежат продаже, за исключением специально оговоренных случаев.
3. Основной закон: Президент (1964)
Закон определяет порядок избрания президента, его полномочия и статус. Президент — церемониальная фигура, символ единства в трудные моменты.
4. Основной закон: Правительство (1968, редакции 1992 и 2001)
Закон о правительстве, принятый в 1968 году и позже измененный, регулирует формирование кабинета, назначение премьер-министра и министров, а также процедуры отставки и вотума доверия.
5. Основной закон: Государственное хозяйство (1975)
Закон устанавливает основы финансовой системы: порядок формирования бюджета, налогообложения и госрасходов, а также обязывает правительство отчитываться перед Кнессетом.
6. Основной закон: Армия (1976)
Закон закрепляет, что единственная армия в Израиле — ЦАХАЛ, подчиняющаяся правительству через министра обороны. Другие вооруженные силы запрещены.
7. Основной закон: Иерусалим — столица Израиля (1980)
Иерусалим — «целостный и объединенный» — столица Израиля. В нем находятся все основные органы власти. Закон был принят вскоре после того, как Израиль официально аннексировал Восточный Иерусалим (после войны 1967 года). Международное сообщество не признало этот закон, считая Восточный Иерусалим оккупированной территорией. До 2018 года, пока США не перенесли свое представительство из Тель-Авива в Иерусалим, в столице Израиля не располагалось ни одно иностранное посольство.
8. Основной закон: Судебная власть (1984)
Закон определяет структуру судебной системы, порядок назначения и отстранения судей, гарантии их независимости и роль Верховного суда как высшей инстанции и Суда справедливости.
9. Основной закон: Государственный контролер (1988)
Государственный контролер, избираемый Кнессетом на семь лет, осуществляет контроль над госучреждениями и принимает жалобы граждан как общественный защитник.
10. Основной закон: Свобода занятий (1992)
Закон гарантирует свободу выбора профессии и стал одной из первых попыток конституционно закрепить права человека в Израиле.
11. Основной закон: Достоинство и свобода человека (1992)
Закон защищает право на жизнь, свободу, личную неприкосновенность, частную жизнь, достоинство и собственность, а также запрещает произвольные ограничения прав.
12. Основной закон: Референдум (2014)
Закон устанавливает, что передача другой стране территорий под суверенитетом Израиля возможна только с одобрения на референдуме или при поддержке не менее 80 депутатов Кнессета. В первую очередь он касается аннексированных территорий, таких как Восточный Иерусалим и Голанские высоты.
13. Основной закон: Израиль — национальное государство еврейского народа (2018)
Закон закрепляет, что Израиль — национальный дом еврейского народа, и только евреи имеют право на национальное самоопределение. Иврит объявлен единственным официальным языком, арабский получил особый статус. Подтверждаются еврейские государственные символы, статус объединенного Иерусалима как столицы, право на репатриацию и значение алии как национальной ценности.
При этом большинство Основных законов можно изменить или отменить обычным большинством в Кнессете — всего 61 голосом. По таким же правилам изменяются и отменяются и обычные, не основные законы.
Судебная реформа
В 2023 году в Израиле разгорелся масштабный спор вокруг предложенной правительством судебной реформы. Новое правительство во главе с Биньямином Нетаниягу, в которое вошли религиозные и правые партии, представило план судебной реформы. Что именно предлагали изменить?
- Суды не смогут отменять решения правительства, даже если они кажутся «неразумными». Это называется «отмена принципа разумности».
- Коалиция получит большинство в комитете по отбору судей, то есть сможет назначать судей без участия оппозиции.
- Кнессет сможет отменять решения Верховного суда, если за это проголосует 61 депутат.
Это вызвало волну возмущения — многие увидели в этом попытку ослабить суды и усилить власть правительства. По всей стране начались массовые протесты.
Тогда же, вспоминает политический обозреватель Арик Эльман, президент Израиля Ицхак Герцог предложил план компромисса — ввести более строгие правила для изменения Основных законов и сохранить роль суда, при этом уточнив границы его полномочий. Но не договорились.
В июле 2023 года Кнессет принял один закон из реформы — отмену принципа разумности. Это означало, что суд больше не может отменять решения министров или премьера. Поправку оформили как изменение Основного закона о судебной власти. В ответ Верховный суд пошел на шаг, которого в Израиле еще не было: он отменил часть Основного закона, решив, что такая норма ставит под угрозу принципы демократии и лишает суды одного из главных инструментов контроля за властью.
«И тут возникла двойная проблема, — говорит Арик Эльман. — С одной стороны, правящую коалицию обвинили в том, что она расшатывает существующую — пусть и неполную — конституционную основу израильского строя. С другой — Верховный суд оказался под критикой за то, что, по сути, подорвал особый статус Основных законов, заявив, что имеет право вмешиваться в их содержание. А ведь в нормальной ситуации, когда есть полноценная Конституция, суд — будь то Верховный или Конституционный — не переписывает ее, он только интерпретирует. Поэтому сейчас мы находимся в точке, которую можно назвать состоянием системного кризиса».
За исключением Закона о правительстве, основные законы в Израиле менялись крайне редко, подчеркивает эксперт. Вопрос о том, имеет ли Верховный суд право вмешиваться в Основные законы, остается предметом острых споров.
«Суд сам признал за собой такое право. И если бы не война, эта тема, вероятно, была бы в центре общественной и политической повестки. В писаных законах прямо не указано, что Верховный суд может пересматривать Основные законы, но точно так же не до конца определен и статус самих Основных законов. Если Верховный суд может вмешиваться в обычный закон, он говорит: мы имеем право вмешиваться и в основной», — подчеркивает эксперт.
На фоне споров о статусе Основных законов все чаще звучит вопрос: может ли Декларация независимости считаться Конституцией? Ее сторонники считают, что изложенные там принципы — демократия, равенство, еврейский характер государства — уже сами по себе имеют конституционное значение. Критики возражают: документ декларативный, не имеет юридической силы и содержит противоречия. Многие его принципы так и не реализованы. В итоге, говорит Эльман, Израиль живет в состоянии правовой неопределенности: Конституции нет, Основные законы нестабильны, а Декларация — спорна.
«Если бы у Израиля была Конституция, это был бы провал»
Как считает политический обозреватель Арик Эльман, сегодняшние разногласия вокруг Конституции — это, по сути, продолжение тех же споров, что велись в 1948 году, но в новой форме. Тогда в центре внимания было то, что большинство евреев еще не собрались в Израиле, и то, что религиозные партии отвергали идею светской Конституции, противопоставляя ей Тору.
Сейчас линия конфликта проходит по-другому. По мнению эксперта, израильскую политическую карту невозможно разделить на простую шкалу «правые — левые»: один человек может быть экономически левым, но придерживаться правых взглядов в вопросе военного конфликта в секторе Газа. Тем не менее, если ориентироваться на деление между коалицией и оппозицией, можно видеть определенные закономерности:
«Оппозиция, которая выступает против идеи судебной реформы, в целом поддерживает идею принятия Конституции. А вот те, кто сегодня пытается изменить статус-кво в отношениях между ветвями власти, не столько против Конституции, сколько хотят сначала сформировать новую модель этих отношений — такую, которая будет их устраивать, — и уже потом закрепить ее в виде основного закона».
Отсутствие Конституции, уверен Эльман, это результат незавершенной борьбы между разными представлениями о том, каким должно быть государство Израиль, какое соотношение сил между властями должно быть.
Кроме того, одна из коренных проблем израильской политики, говорит он, заключается в том, что сама система правил, по которым сегодня живет страна, давно устарела и утратила связь с реальностью. По словам эксперта, она напоминает телефонный справочник двадцатилетней давности или абсурдную таблицу умножения, где «3 на 3 равняется 8». Попытка закрепить эту структуру в виде Конституции, считает он, выглядела бы не как прогресс, а как узаконивание провала — шаг, который надолго зафиксирует все то, что сегодня мешает стране развиваться.
Слишком неоднородное общество для единого закона
С каждой новой волной репатриации, включая масштабный приезд евреев из СССР в 1990-е годы, облик израильского общества постепенно менялся, вспоминает Эльман. Менялись взгляды, вкусы, культурные коды, и вместе с этим — соотношение сил между различными социальными и идеологическими группами. Все это неизбежно влияет на представление граждан о том, каким должно быть устройство государства и какие принципы они хотели бы видеть зафиксированными в Основном законе:
«Конституция, в идеале, — это вещь постоянная. Принятая один раз — она почти не меняется. Только в каких-то экстремальных обстоятельствах. Это фундамент, на который потом опираются все общественные и юридические споры: о правах человека, правах гражданина, о полномочиях власти. И в каком-то смысле именно понимание важности Конституции и мешает ее принятию. Каждый раз, когда кто-то из политиков говорит: “Сейчас мы победим на выборах, соберем правильную коалицию — и примем Конституцию”, — ну, это фантазии. Так не бывает. Не будет».
Не будет до тех пор, пока в израильском обществе не появится настоящий консенсус по базовым, фундаментальным вопросам нашей национальной жизни. А такого консенсуса, считает эксперт, пока нет.
В ближайшие десять лет Конституции в Израиле не будет
Арик Эльман считает, что если уж в Израиле когда-нибудь и будут принимать Конституцию, то делать это нужно через специальную конституционную ассамблею — широкую и максимально представительную. Туда, по его мнению, должны войти не только политики, но и религиозные лидеры, академики, деятели культуры, активисты — в общем, все, кто представляет разные срезы израильского общества. Это не должна быть история про «у кого сейчас есть большинство, тот и решает».
По его словам, Кнессет, в теории, мог бы делегировать эту задачу — передать полномочия специальной группе, которая бы разработала проект. И, возможно, вынести его потом на всенародный референдум. Но здесь тоже загвоздка: в израильском законодательстве вообще нет механизма проведения референдума для таких целей. Есть только один — по поводу территориальных уступок.
«В данный момент израильская политическая система не воспринимает идею принятия Конституции как нечто реальное или перспективное, — говорит Арик Эльман. — Поэтому и никакой подготовки к тому, как это могло бы быть реализовано, просто не ведется».
И добавляет: «Я не стану драматизировать и говорить, что мы отметим столетие Израиля без Конституции. Но с достаточной уверенностью могу сказать: в ближайшие десять лет ее точно не будет».